Комментарий к проекту Закона ?О страховании? (новой редакции) по состоянию на 27.12.2006 года

Авторами проекту суттєво змінений формат закону. Виділені нові розділи, зокрема про актуарну, посередницьку та аудиторську діяльність, питання управління страховиком, розкриття інформації, проведення перевірок та ряд інших. Вперше в законі сформований глосарій, що є безумовно позитивним моментом, не дивлячись на необхідність уточнення редакції ряду термінів. Проведена деталізація таких аспектів страхової діяльності, як процес управління страховиком, посередницька, актуарна діяльність, зовнішній аудит та ряд інших. В принципі, нове форматування при умові скорочення невластивих для рівня законів норм та уніфікації тих норм, які повторюються в різних розділах, можна було би прийняти.

Разом з тим аналіз проекту свідчить, що коли відійти від формально – форматних питань, а зосередитись на змінах, що стосуються виключно змістовної частини нововведень, то більшість цих нововведень є спірними та потребує більш детального розгляду для прийняття висновків щодо доцільності внесення таких змін. Першим чинником, що не може бути позитивно сприйнятим, є направленість великої частини таких пропозицій на посилення бюрократично – регуляторного тиску з боку держаного апарату не тільки на страховиків, але і на їх акціонерів. Другою важливою засторогою є те, що по ряду важливих питань пропонується провести пониження рівня встановлення регулюючих норм шляхом підміни статей закону інструкціями Уповноваженого органу, що явно призведе до посилення суб’єктивізму та вибірковості по відношенню до тих чи інших компаній.

Для характеристики нововведень, що мають не формальний, а якісний характер, розглянемо найбільш суттєві із них.

1. В цьому проекті вперше пропонується дати розгорнуту характеристику основним видам страхування, що входять до складу страхування життя: пенсійному, страхуванню здоров’я. Такий підхід треба вітати, оскільки неврахування подібних пропозицій у 1999 –2001 рр. (вони тоді були розроблені на перше читання, але за ініціативи деяких страховиків зняті із розгляду) призвело до конфліктів методологічного характеру із пенсійними фондами та штучним обмеженням при впровадженні страхування життя. Досить змістовно виписаний розділ щодо пенсійного страхування (окремі зауваження по тексту). На жаль статті щодо безперервного страхування здоров’я не змогли відобразити головний елемент цього виду страхування, а саме зростання обсягу покриття витрат на лікування по мірі накопичення коштів, отриманих як внески страхувальників. Але це можна було б виправити у процесі доопрацювання закону. Крім того варто було хоча б коротко прописати особливості інших видів лайфовського страхування, зокрема страхування на період отримання позик та кредитів.

Відмічаючи позитивне значення більш ґрунтовного описання підвидів, що відносяться до виду страхування життя, вважаємо за необхідне категорично заперечити проти того, щоб новим законом передбачалось введення венчурного так званого інвестиційного страхування. Дійсно у ряді розвинутих країн світу, де існує багатовікова культура страхування, величезні капіталізовані активи у компаній, а саме головне розвинутий фондовий ринок, застосування накопичувального страхування, де не встановлюються розміри страхових сум і розміри доходів залежать від того, наскільки вдало розміщуються кошти, можливо. В Україні ж на сьогоднішній день система лістингу та котування цінних паперів ще знаходиться у зародковому стані. Тому ступінь ризику від вдалого чи невдалого розміщення коштів може знаходитись у значній амплітуді коливань. Страхувальник може як у рулетці спустити через страхову компанію всі свої кошти. Крім того, знову може з’явитися ризик пропонувати недосяжні проценти доходів. Все це має можливість призвести до уже відомих із 90 – х років трастових скандалів. Тому вважаємо, що введення такого виду страхування є зараз передчасним.
2. В проекті закону пропонується значно скоротити кількість видів обов’язкового страхування. «Під ніж» попали такі, що застосовуються у всьому світі види, як медичне та страхування професійної відповідальності. Мабуть тільки в Україні тепер уже не планують страхувати відповідальність морських перевізників. Не будіть захищені ті, хто в силу виконання службових обов’язків має ризик отримати вірус СНІДУ та інших небезпечних захворювань. Звичайно ряд видів уже давно застарів та підлягає вилученню. Але не можна робити всі удари тільки ногою, а не головою. Можна згадати як за незрозуміло кого із чиновників ініціативи із переліку обов’язкових видів страхування якраз за місяць перед скандалом із «Елітою – Центром» був викинутий такий вид страхування як відповідальність перед інвесторами з боку тих, хто проводить житлове будівництво за гроші цих інвесторів. Такі ініціативи можна оцінити як те, що певні злочинці просто розчищають собі дорогу. Але в проекті цей вид знову не згадується. А яке логічне або соціальне пояснення може бути тому, що в умовах спалахів пташиного грипу та фактів завозу в Україну падалі (як це було недавно із новозеландським та індійським м’ясом) в проекті пропонується вилучити такий вид страхування як обов’язкове страхування відповідальності виробників та постачальників продукції тваринного походження. Слід відмітити, що у проекті знову страхування пасажирів подане як особисте, хоча уже давно зрозуміло, що треба переходити до страхування відповідальності перевізника. При тому, що багато видів вилучено, раптом з’явилося обов’язкове страхування страхових брокерів. Мабуть автори вирішили, що ця професія несе в собі найбільші ризики для суспільства. Тому пропонується ще раз уважно розглянути діючий перелік та прийняти виважені рішення ( по тексту закону приводяться наш аналіз та міркування із цього приводу).
3. Мабуть самим центральним нововведенням в проекті є суттєве збільшення повноважень Комісії по виконанню ряду найбільш принципових регуляторних дій: видача дозволів та ліцензій, вирішення питання щодо участі акціонерів та інвесторів в статутних фондах та активах страховиків, визначенні обсягів та складу звітності, тощо. Це зростання повноважень реалізується через встановлення нових регуляторних правил, які не передбачаються діючим законодавством, як то: необхідність отримання попередніх дозволів, збільшення термінів розгляду справ від місяця до трьох, посилення вимог до правил страхування, погодження інвестиційної діяльності та збільшення акціонерами своїх часток у капіталі, погодження на призначення членів спостережних рад, керівників компаній, аудиторів, актуаріїв, а також через запровадження таких понять як ділова репутація, професійна придатність, фінансовий стан у якості визначальних критеріїв для виконання зазначених найбільш принципових регуляторних дій. Причому ці поняття застосовуються для цілого ряду суб’єктів правових взаємовідносин: при оцінці керівників страхової організації, осіб, що мають істотну участь, пов’язаних осіб, страхових брокерів, перестраховиків, аудиторів. Звучить все це, звичайно, дуже ефектно, але закон, на жаль, не приводить жодного зрозумілого критерію як виміряти або точно встановити чи визначити ділову репутацію, професійну придатність чи фінансовий стан. Все відноситься на якийсь майбутній порядок, що буде встановлено Уповноваженим органом. Виникає дуже серйозний ризик на майбутнє. Чиновник уповноваженого органу отримує нові вищезазначені повноваження щодо різних погоджень, додаткових розглядів, запитів щодо додаткової інформації, більш прискіпливого вивчення суто особистих аспектів як то біографія або майновий стан. Користуючись цими повноваженнями та вільно трактуючи такі поняття як ділова репутація і т.п., він може в ручному режимі дозволяти або зупиняти бізнес, видавати або забирати ліцензії, проводити або не проводити перевірки. Як, наприклад, підійде до вирішення того чи іншого регуляторного питання чиновник (компетенція якого викликає певні сумніви), якщо та чи інша «страхова особа» в молоді роки займала керівні посади в скандально відомих компаніях типу «Поліс», «Саламандра», «Леон» та ряд інших. Ясно, що такий режим управління веде до зловживань і корупції, чиновницького свавілля, не сприяє розвитку бізнесу і, що саме головне, зовсім не посилює систему нагляду і контролю. Особливо недопустимі такі речі з точки зору принципів ринкової економіки для регулювання діяльності тих, хто безпосередньо не представляє страховика, тобто їх власників. Тому на нашу думку більшість заходів, що посилюють регуляторний тиск, включати до закону не доцільно. Комісія на сьогоднішній день має і так достатньо повноважень, а питання стоїть в умінні ними кваліфіковано користуватись.
4. Ще один комплекс нововведень провідного характеру стосується змін до системи оцінки платоспроможності страховиків. Тут можна виділити декілька моментів. Перший і найбільш суттєвий. Новий проект передбачає значне пониження рівня встановлення основних індикаторів платоспроможності. Це стосується і визначення маржі (нормативу) платоспроможності, і порядку розрахунку розмірів страхових резервів, і визначення складу гарантійного фонду. Якщо чинне законодавство передбачає, що все встановлюється законом, то проект опускає визначення таких індикаторів на рівень уповноваженого органу, минаючи навіть рівень Кабміну. При всій повазі до цього органу вважаємо робити такі переміщення ще передчасно. Ринок потребує стабільності, яку забезпечує якраз встановлення головних правил гри через закон, а не через інструкції, які можуть часто мінятись. Принаймі можна встановити певну можливість індивідуалізації при виконанні норм закону, як це є в діючому порядку. Питання платоспроможності є головним з точки зору гарантій держави за дотриманням страховиками своїх зобов’язань. Тому норми щодо платоспроможності повинні проходити найвищий рівень експертизи, а це тільки може забезпечити процедура прийняття закону, а не інструкції. Друге це підвищення розмірів статутних фондів. В принципі в цій процедурі нічого страшного не має, але такі зміни не можна проводити дуже часто. Враховуючи, що основна маса компаній працює тільки третій рік за діючими розмірами статутного фонду, чергове підвищення доцільно робити років ще через 3 –4. І, нарешті, третє. В проекті просто «висипано» цілу низку термінів типу регулятивний капітал, пруденційні нормативи, маржа платоспроможності, сума зважених до ризику активів, але не наведено чіткого порядку розрахунку цих показників і знову всі питання щодо їх встановлення віднесено до рішень уповноваженого органу. На відміну від діючого закону, де кожному зрозуміло як будуть розраховуватись нетто – активи, нормативний запас і т.п., в новій редакції незрозумілі за методикою свого розрахунку величини подаються у вигляді співвідношень між собою та дуже жорстких вимог щодо їх виконання. Це все створює ситуацію невизначеності та суб’єктивізму, відсутності розуміння чітких правил гри. Як і у першому зазначеному нами аспекті, створення такого невизначеного за методологією розрахунку набору нових індикаторів по найважливішому питанню, яким є платоспроможність страховиків, слід вважати неприйнятним. Працівники регулюючого органу не мають достатнього рівня кваліфікації, а страховики тільки менше 10 років живуть в умовах системи із стабільними нормативами. Тому, на нашу думку, нововведення у розділі платоспроможності не є дієвими та ефективними і саме головне – ці нововведення не зможуть в умовах ручного режиму управління забезпечити підвищення цієї самої платоспроможності. Все сказане можна віднести і до нових підходів щодо розрахунку резервів. Спірною, але не категорично неприйнятною, є позиція щодо розрахунку резервів по кожному виду страхування (тобто це може бути 15 – 20 груп резервів). Але саме головне те, що базовий принцип їх розрахунку повинен бути зазначений в законі, а не в інструкціях. В той же час можливість прийняття індивідуальної системи при тих чи інших умовах є допустимою, і закон може вказати в яких випадках рішення (як виняток) може бути віднесено на рівень відомства.
5. Не зовсім зрозумілими є ряд положень із розділу про інвестиційну діяльність страховика. Виникає враження, що купівля цінних паперів та вклади в нерухомість у порядку, що має бути передбачений для розміщення резервів, це щось одне, а інвестиційна діяльність це щось інше, і під це інше проект наплодив різних обмежень. Наприклад, чому страховик повинен отримувати дозволи від чиновників органу – якщо це розміщення резервів. В такому випадку закон визначає прийняття відповідного порядку (і цей проект це підтверджує), який у вигляді інструкції затверджується та юстується (таке вже існує на ринку із 1994 р.). То навіщо треба ще додатковий дозвіл? З іншої сторони – якщо це інвестування за рахунок власного прибутку, то невже чиновник органу краще знає у який бізнес власнику варто вкладати гроші? Якщо це так, то послуги такого чиновника повинні дорого коштувати. Те саме можна сказати і про необхідність подання декларацій, обмежень щодо інвестування у ті чи інші структури. Або включайте всі ці норми у положення про розміщення резервів, якщо інвестиційна діяльність пов’язана із розміщенням резервів. Або вносьте до всіх кодексів та законів України норми про те, що прибутком страховика розпоряджається держава, а не його власники, якщо інвестиційна діяльність пов’язана із використанням свого власного прибутку. До всього цього слід додати штучне обмеження на утворення дочірніх структур. У всьому світі страхові компанії є власниками іншого прибуткового бізнесу. Для довідки авторам – одна із найбільших систем супермаркетів належить одному із іноземних концернів, що займається страхуванням та пенсійними фондами. В цілому вважаємо, що розділ про інвестиційну діяльність дещо надуманий.
6. Окремо слід виділити бюрократичні «закрутки», що прописані у проекті стосовно регулювання т.зв. істотної участі в страховиках. Зокрема мова іде про акціонерів компанії, які повинні отримувати дозволи у регулюючого органу на купівлю акцій, надавати цьому органу різні звіти, доводити чиновнику свою позитивну репутацію, в ряді випадків просити про можливість отримати дивіденди, тощо. Можна звичайно просто сказати, що все звучить як анекдот. Але навряд чи хтось «всовував» у проект такі норми як то кажуть «просто так». Враховуючи прізвища деяких акціонерів наших страховиків, з’являється думка, що це може «попахувать» політикою. Пояснення щодо того, що акціонер із великим пакетом акцій і суттєвим впливом на компанію може «викачать» всі кошти в разі, коли його фінансовий стан незадовільний, не є виправданим. Бюрократичні заходи тим більш на грані Цивільного кодексу тут не допоможуть. Більш доцільним є запровадження норм, пов’язаних із контролем та обмеженням на перерахунок коштів із страхової компанії, причому, окремий порядок обмежень має бути для виплат страхового відшкодування і окремий для всіх інших проплат. Для проплат, природою яких не є страхове відшкодування, треба встановити ліміти досить незначні за розмірами (по відношенню до зібраних премій), вище яких потрібно отримати дозвіл Уповноваженого органу. Для контролю при виплатах страхового відшкодування (страхових сум) варто також встановити ліміти за одним договором по відношенню до отриманих премій із корегуванням на премії, передані у перестрахування. Такий механізм буде більш ефективним та надійним і крім того, він убереже від порушень всіх цивілізованих підходів до власника і власності, а також не допустить щоб страхове законодавство виконувало не властиві йому функції антимонопольного та фондового законодавства.
7. Доповненнями до діючого законодавства, які мають позитивне значення можна вважати норми стосовно як внутрішнього так і зовнішнього аудиту, а також стосовно актуарної діяльності.. Можна погодитись із тими вимогами, що виставляються перед актуаріями та аудиторами, також доречним є більш подробний опис їх реєстрації, звітності, особливостей виконання своїх обов’язків. Це потрібно тому, що ці професії відіграють дуже важливу роль у страховому бізнесі, а нормативна база щодо виконання ними своїх функцій ще не розвинена (окремі зауваження дивіться по тексту).
8. Цілий ряд норм цього проекту, на нашу думку, не відповідають формально такому статусу законодавчого акту як закон і мають бути враховані у майбутніх постановах, інструкціях, положеннях та інших нормативних актах такого роду. Це стосується розділів, присвячених управлінню страховиком, де багато норм просто повторюють типовий статут акціонерного товариства щодо повноваження зборів, спостережної ради, правління. Також детально описується як заповняти заяву на страхування, цілий розділ фактично переписує діючу інструкцію, що регулює в основному технічні питання щодо відкриття та закриття відокремлених підрозділів. На рівні інструкції подається про роботу страхових брокерів та агентів. Ніякого принципового навантаження не несе на нашу думку і описання проведення інспекційних перевірок, що можна було б врахувати у інструкції.
9. Серед принципових моментів щодо удосконалення діючого закону, які не передбачені цим проектом змін, можна було б відмітити два.

Перше – це необхідність створення нормативних (типових) правил для добровільних видів страхування, які мають бути основою будь – яких індивідуальних правил разом із так званою індивідуальною добавкою. Така типізація буде сприяти тому, щоб у правилах не були упущені головні правові відносини та були б вказані всі соціально – економічні складові. Також такий підхід дає можливість виділити все те, що страховик вносить індивідуально у правила, щоб дати цьому належну експертизу. Такий підхід також забезпечує більші гарантії страхувальникам, оскільки держава у типовій частині мусить передбачити всі питання, пов’язані із їх соціальним захистом.
Друге – передбачити щоб деякі об’єднання страховиків створювались у вигляді саморегулівних організацій. Тобто щоб держава могла делегувати певні функції таким організаціям, зокрема функцій, пов’язаних із проведенням експертизи страхових продуктів, оцінки методичних підходів до формування резервів, становлення вимог до договорів, питання проведення навчань та підвищення кваліфікації, тощо. Зараз такий характер взаємовідносин між регулятором та об’єднанням учасників бізнесу передбачений законодавством в галузі інвестиційної діяльності. Також елементи такого механізму діють в статуті Моторного Страхового Бюро. В законі необхідно такі питанні систематизувати та конкретизувати.
10. Викликає нерозуміння введення у цьому проекті такого поняття як правила перестрахування. Важко пригадати якісь світові аналоги таких правил. Є договір перестрахування, є його попередні форми погодження ( сліпи, кавер – ноти), але що мають включати в себе правила перестрахування – не зрозуміло В самому проекті з цього приводу ніякі методологічні розробки не приводяться. Мабуть варто переглянути таку норму, оскільки вона викличе тільки вимоги до штучної писанини у вигляді загальних фраз.
11. В тексті проекту нами було виділено ще ряд зауважень та поміток. Для більш ефективного аналізу тексту він був розділений на три групи. Перша – норми, що за своєю суттю (може бути інша редакція) не відрізняються від діючого законодавства. Ці місця у тексті позначені жовтим кольором. Друга група – це норми, які є нові в тексті закону, але, на нашу думку, не несуть того навантаження, яке відповідає рівню закону. Тобто це можуть бути норми, яким місце в постановах, інструкціях, статутах і т. п. Або це взагалі істину на рівні здорового глузду. Ці місця у тесті позначені зеленим кольором. І, нарешті, принципово нові норми. Вони позначені червоним кольором, а коментарі до них сірим.

Підводячи загальний підсумок, можна відмітити наступне.

Проект нового тексту закону пропонує новий формат викладення матеріалу та ряд нових положень. Серед тих нововведень, які, на нашу думку, є прийнятними, можна виділити введення глосарію, розділи, що деталізують види, які відносяться до галузі страхування життя, норми, що регулюють роботу зовнішнього та внутрішнього аудиту, а також актуаріїв, ряд незначних уточнень діючих норм. В той же час в проекті пропонуються ряд норм, які не забезпечать ні подальший розвиток страхового ринку, ні вдосконалення його регулювання. Це стосується нововведень щодо платоспроможності, посилення регулюючого тиску, переходу ряду важливих державних функцій від регулювання нормами закону до регулювання в рамках ручного режиму уповноваженого органу. Ряд норм є просто передчасними. Тому загальний висновок полягає в тому, що даний проект не готовий для його розгляду на рівні міністерств та відомств із подальшим опрацюванням на рівні Кабміну та Верховної Ради. Мабуть варто виділити із проекту ті розділи, які є найбільш потрібними на сьогоднішній день – деталізація страхування життя, підходи до аудиту та актуарної діяльності, та шляхом залучення всіх заінтересованих сторін допрацювати їх до кінця 2006 р., щоб у 2007 пройти всю процедуру прийняття від експертиз до Верховної Ради. До інших норм та переформатизації чинного закону доцільно повернутись після прийняття зазначених вище положень. При цьому у найближчі кілька років страхова громадськість має все детально відпрацювати, чітко виписати всі нововведення, зважити всі аргументи щодо спірних питань. Тоді наприкінці 2007 року можна починати офіційні процедури щодо внесення інших змін.