Нужна ли система агрострахования Украине – пора определяться

Вопрос о создании в Украине системы аграрного страхования, защищающей сельхозпроизводителей от погодных рисков, которые носят системный характер и служат причиной больших убытков, стоит в повестке дня почти 15 лет. Международные донорские организации, финансировавшие на протяжении всех этих лет различные проекты технической поддержки развития аграрного страхования, теряют интерес к этой теме, поскольку не верят, что украинцам это нужно.

За столь долгое время в Украине появились собственные специалисты, способные решать сложные технические задачи, связанные с этим специфическим видом страхования. Однако кардинального прорыва нет. Тем временем урожай озимых в следующем году уже под угрозой, а природа готовит аграриям и другие неприятные сюрпризы. Государство должно сделать все для того, чтобы уберечь ведущую отрасль производства от ожидаемых и неожиданных потрясений.

Сельхозпроизводство имеет дело с рисками, которые не отвечают классическим страховым критериям, а следовательно, неприемлемы для их содержания страховщиками на частных началах. Подобные риски называют системными. Например, засуха в южных регионах может вызвать гибель сельскохозяйственных культур на значительной территории и одновременное обращение за возмещением большого числа застрахованных хозяйств. Такой риск, как засуха, не отвечает критерию независимости риска, поэтому, приняв его на страхование, страховая компания может оказаться не в состоянии возместить нанесенные убытки. Теоретически системный риск можно застраховать, но страховой тариф при этом будет весьма высоким, а платежеспособный спрос – незначительным. В условиях свободного рынка страховые компании не предлагают сельхозпроизводителям страховых продуктов, которые бы покрывали системные риски. Каждая страна делает осознанный выбор: или отказаться от страхования системных рисков, или допустить участие государства в корректировании этой ситуации, которая согласно экономической терминологии может быть квалифицирована как market failure (несовершенство рынка).

Участие государства в управлении рисками сельскохозяйственного производства требует определенных финансовых затрат. Но если государственная помощь предоставляется таким образом, что не искажает условия конкуренции на рынке, но снижает не подконтрольные производителю риски, то она оказывает стимулирующий эффект и является источником роста экономики. С другой стороны, если государство не будет участвовать в управлении сельскохозяйственными рисками, это не значит, что оно не понесет потерь в случае наступления системных рисков. В последнее десятилетие из государственного бюджета Украины неоднократно выделялись средства на преодоление последствий стихийного бедствия в сельском хозяйстве: в 2003 г. эта сумма составляла 356 млн грн, в 2006-м – 120 млн, в 2007-м – 99,1 млн, в 2008-м – 17 млн, в 2012-м – 300 млн грн. Такая несистемная ситуативная помощь недостаточна, поскольку в разные годы покрывает от 10 до 20% убытков производителей, при этом препятствуя развитию полноценного страхования.

Украинский путь в никуда?

В 2001 г. в украинском законодательстве появилась норма о частичной компенсации сельхозпроизводителям стоимости страховых премий, а в следующем году были внедрены условия государственной программы страхования от многих рисков. С 2005-го по 2008 г. из бюджета выделялись средства на субсидирование страховых премий. Но из-за несовершенной схемы субсидирования и отсутствия стандартных страховых продуктов эта программа не была успешной, и с 2009-го субсидирование страховых премий для аграриев остановилось. Однако работа над созданием концепции системы аграрного страхования не прекращалась. В 2012-м был принят специальный Закон Украины "Об особенностях страхования сельскохозяйственной продукции с государственной поддержкой" и создан Аграрный страховой пул – единственное объединение страховщиков, участие в котором является условием для осуществления страхования сельскохозяйственной продукции с государственной поддержкой. Наблюдался прогресс и в развитии технических аспектов агрострахования – на основе международных стандартов были разработаны многочисленные страховые продукты.

Но, как и 15 лет назад, объемы страхования аграрных рисков незначительны в сопоставлении с объемами самого сельскохозяйственного производства, а главным стимулом к страхованию является желание получить доступ к кредитным ресурсам. На современном этапе такую возможность дает программа государственных форвардных закупок зерна. Обязательность страхования при заключении контрактов на форвардные закупки, конечно, может дать определенные объемы застрахованного урожая, но отодвигает страхование на второй план и не стимулирует ни страховщиков, ни страхователей к использованию страховых продуктов, которые дают настоящую защиту за настоящую цену.

Целостная система аграрного страхования так и не была создана, а существующие ее элементы не связаны друг с другом. Когда в 2005–2008 гг. предоставлялась страховая субсидия, еще не было стандартных страховых продуктов, вызывавших доверие у потребителей страховых услуг. Отсутствовала и эффективная система администрирования субсидий, требующая дополнительных знаний и технических навыков. Не существовало и Аграрного страхового пула, который является консолидированным представителем страхового рынка и исполнителем основных технических функций по разработке и администрированию страховых продуктов. Внедрение субсидирования страховых премий в подобных условиях привело только к непрозрачным схемам использования государственных средств.

Когда же в 2012 г. был создан Аграрный страховой пул, то субсидии уже не выделялись. Но при этом уже существовали страховые продукты, отвечающие мировым стандартам, включая актуарные методы расчета страховых тарифов. Эти продукты помогли разработать международные эксперты, однако пул их не использовал, поскольку они не пользовались спросом из-за высокой цены. Но объективная стоимость страхового продукта, покрывающего системные риски (засуха, вымерзание, наводнение), и не может быть низкой.

Сложилась ситуация, когда производитель хочет получить страховой продукт, покрывающий важные для него риски, включая системные, но не готов платить за него настоящую цену, а государственной субсидии на удешевление этого продукта нет. Страховщику остается или отказаться от предложения этого продукта, или искусственно занизить его цену. В результате производитель получит недорогой страховой продукт, выплата по которому маловероятна. Именно этот путь и был избран страховым пулом.

Очевидно, что отдельные меры, даже если они верны, не приносят результата, дискредитируются и отбрасываются как неправильные. Если мы хотим не потерять достижений предыдущих лет и учесть ошибки, нужно определиться, какая модель развития системы аграрного страхования на самом деле подходит Украине, и внедрять ее системно.

Между частным и государственным

Международный опыт предлагает две принципиально разные модели аграрного страхования: частную модель и модель на основе государственно-частного партнерства.

В частной модели государство не принимает участия в управлении рисками сельскохозяйственного производства, а только осуществляет общий надзор за деятельностью страхового рынка. Странами с сугубо частной моделью агрострахования являются, в частности, Швеция и Австралия. Поскольку такая модель пропагандирует минимум вмешательства в деятельность бизнеса, то специальные органы по реализации политики в сфере агрострахования и специальные инструменты политики в этих странах отсутствуют. Но и страховая защита сельхозпроизводителей минимальна. Это в основном страхование от отдельных рисков – града и огня, а страхование от многих рисков (мультирисковое) отсутствует. Государство экономит средства на финансировании и администрировании государственных программ. Но если наступают катастрофические убытки, оно осуществляет прямые компенсационные выплаты сельхозпроизводителям.

Государственно-частное же партнерство предполагает, что государство, кроме осуществления общего надзора, участвует и в управлении рисками сельскохозяйственного производства, предоставляя аграриям возможность получить защиту от системных рисков. Эта модель предлагает широкий спектр страховых продуктов и удешевление стоимости страховой премии. Государство несет затраты, связанные с функционированием системы (административные, на страховую субсидию и, в случае необходимости, на покрытие части катастрофических убытков). Однако прямые катастрофические выплаты не осуществляются. При этом государственные затраты на покрытие катастрофических убытков через программы государственного перестрахования меньше затрат на прямые катастрофические выплаты.

К странам, где внедрена модель агрострахования по принципу государственно-частного партнерства, относятся, прежде всего, США и Канада. На Европейском континенте наиболее показательны Испания (система существует с 80-х годов прошлого века) и Турция (с 2006 г.). Потребность в предоставлении государственной поддержки аграрному страхованию испытывают, в первую очередь, те страны, в которых развито масштабное производство зерновых культур и для которых АПК – стратегически важный сектор экономики со значительным экспортным потенциалом. Такой страной является и Украина.

Модель государственно-частного партнерства предусматривает специальные инструменты политики. Прежде всего, речь идет о совместном корпоративном управлении системой со стороны государства и частного бизнеса; субсидировании страховой премии с целью ее удешевления; государственном перестраховании катастрофических рисков.

Инструмент субсидий на страховую премию работает таким образом, чтобы не искажать условия конкуренции на рынке. Это – основное требование к любому виду государственной финансовой помощи. Доступ к субсидиям имеют все страхователи, покупающие стандартный страховой продукт, который поддерживается государством. Процент покрываемой субсидией страховой премии варьируется в зависимости от вида страхового продукта и уровня выбранного страхователем покрытия.

При этом субсидирование аграрного страхования не должно рассматриваться только как переток государственных средств в аграрный сектор, ведь запуск этой системы может создавать значительные финансовые потоки, которые окажут позитивное влияние на сальдо государственного бюджета. Государство экономит средства на выплатах прямой финансовой помощи сельхозпроизводителям за чрезвычайные убытки. А полученное сельхозпроизводителями возмещение обеспечивает возврат банковских кредитов, что способствует снижению процентных ставок для сельскохозяйственных производителей и увеличению объема их кредитования. Стабилизация доходов сельхозпроизводителей способствует снижению количества неплатежей в осуществляемых в аграрном секторе коммерческих операциях, что дает пополнение государственного бюджета налогами от этих операций.

Государственное перестрахование катастрофических рисков также не следует рассматривать лишь с точки зрения потенциальных государственных затрат. В отличие от прямых государственных выплат на преодоление последствий стихийных бедствий, государственное перестрахование стимулирует развитие страхования и за счет этого роста способствует сокращению со временем объема государственных средств, направляемых на эти цели.

На рис. 1 показано, как постепенно сокращалось государственное финансирование выплат по катастрофическим убыткам в испанской системе агрострахования в процессе того, как накапливались средства в стабилизационном фонде, который формировался за счет катастрофического сбора со страховых премий. Государственный кредит на эти цели, игравший значительную роль в начале существования системы, практически стал ненужен благодаря многолетнему профициту стабилизационного аграрного фонда. Сравнить объем государственного кредита на покрытие катастрофических убытков и общий объем выплат страхового возмещения можно на рис. 2. Так, в 2014 г. испанская система агрострахования выплатила страховое возмещение на сумму 510 млн евро. При этом государственный кредит составил 1500 евро, причем это было сделано с символической целью.

Мы на пути или на обочине?

Что получит Украина, если внедрит модель государственно-частного партнерства в агростраховании? Самое главное – это то, что сельскохозяйственные производители получат широкий спектр доступных по цене страховых продуктов, что позволит эффективнее управлять их производственными рисками. Это будет иметь и другие положительные последствия для экономики. Во-первых, аграрное производство получит новый толчок, поскольку страхование от погодных рисков стимулирует использование лучших производственных технологий. Во-вторых, страховой сектор экономики почувствует оживление благодаря расширению рынка агрострахования. Например, в Турции в первый же год после внедрения системы объем собранных страховых премий вырос в 16 раз, а с 2006-го по 2015 г. – в 174 раза!

У Украины уже есть некоторые достижения в сфере агрострахования, которые могут стать предпосылками создания такой системы. Сформирована база данных урожайности основных сельскохозяйственных культур за 35 лет. Существует специальное законодательство. Есть профессиональный опыт и навыки для разработки страховых продуктов. Начиная с 2009 г. в Украине разрабатывались страховые продукты по международным стандартам. Существуют и препятствия. Прежде всего, низкое качество государственного управления, заставляющее усомниться в возможности развития при участии государства новой эффективной системы. И ограниченность государственных финансов, которые в ближайшей перспективе можно было бы направить на развитие этой системы. Впрочем, низкое качество государственного управления – общая проблема для всех сфер экономики и жизни, и ее решению нет альтернативы. Следовательно, хотя бы на это препятствие мы должны смотреть как на обстоятельство, которое нужно обязательно изменить. Чего нельзя сказать о нехватке государственных средств.

И здесь стоит ответить на два вопроса: являются ли такие затраты оправданными по своей экономической сути и возможны ли они в современных условиях? Ответ на первый вопрос положительный: такое вложение государственных средств оправдано, поскольку создаст мультипликативный эффект и будет способствовать росту экономики. Ответ на второй вопрос, очевидно, отрицательный: в современных условиях, когда Украина вынуждена проводить политику значительной финансовой консолидации, мы не можем рассчитывать на выделение государственных средств на субсидирование страховой премии. Но мы должны сделать все для того, чтобы реформа аграрного страхования была доведена до конца.

Для этого нужно завершить техническую работу: разработать этапы запуска системы, устранить юридические и организационные препятствия для создания необходимых учреждений, до мелких деталей проработать схему выделения субсидий. Лучший способ выполнить всю подготовительную работу – запустить пилотный проект системы аграрного страхования. Было бы неплохо, если бы удалось выделить пусть и небольшой объем средств на субсидию страховой премии и проверить на практике, какой эффект может дать запуск системы государственно-частного партнерства в агростраховании Украины.