Поможет ли финансовому рынку ликвидация Нацкомфинуслуг

На рассмотрении Верховной Рады уже год находятся законопроекты №2413а "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о консолидации функций по государственному регулированию рынка финансовых услуг" и связанный с ним №2414а "О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины о консолидации функций по государственному регулированию рынка финансовых услуг". Реформа отечественного финрынка должна быть проведена в рамках подписанного Соглашения об Ассоциации с ЕС. Однако в том виде, как она предлагается сейчас – это больше похоже на имитацию, чем на шанс реально преобразить рынок, считает Денис Шкиптан, адвокат, старший партнер юридической фирмы "Правовест".

Пока депутаты не могут прийти к согласию по данным документам – они передаются между Комитетами и дорабатываются, и только №2413а был принят в первом чтении в начале июля нынешнего года.

Вышеуказанные законопроекты, инициированные президентом, предлагают ликвидировать Национальную комиссию, которая осуществляет государственное регулирование в сфере рынков финансовых услуг. Ее полномочия будут разделены между Национальным банком и Национальной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку.

Под крыло НБУ должны перейти функции надзора и контроля за страховыми компаниями, ломбардами, кредитными союзами, лизинговыми и факторинговыми компаниями, микрофинансовыми организациями. Нацкомиссия по ценным бумагам заберет себе негосударственные пенсионные фонды, эмитентов ипотечным сертификатов и доверительные общества.

Что такое Нацкомфинуслуг сегодня

Нацкомфинуслуг была создана в 2011 году на основании п.1 Положения №1070/2011, утвержденного Указом Президента Украины №1070/2011 на выполнение Закона Украины "О финансовых услугах и государственном регулировании рынков финансовых услуг", и, также в рамках реформы, пришла на смену Госфинуслуг.

Согласно Положению, основными задачами Нацкомфинуслуг являются:

• формирование и обеспечение реализации политики государственного регулирования в сфере рынков финансовых услуг (кроме рынка банковских услуг и рынков ценных бумаг и производных ценных бумаг);
• разработка и реализация стратегии развития рынков финансовых услуг и решение системных вопросов их функционирования обеспечение разработки и координации единой государственной политики относительно функционирования накопительной системы пенсионного страхования;
• осуществление в пределах своих полномочий государственного регулирования и надзора за предоставлением финансовых услуг и соблюдением законодательства в соответствующей сфере;
• защита прав потребителей финансовых услуг путем применения в пределах своих полномочий мер воздействия с целью предотвращения и пресечения нарушений законодательства на рынке финансовых услуг;
• обобщение практики применения законодательства Украины по вопросам финансовых услуг и рынков и разработка предложений по их совершенствованию;
• разработка и утверждение обязательных к выполнению нормативно-правовых актов по вопросам, относящимся к ее компетенции и тому подобное.

Для выполнения своих задач ведомство имеет такой инструментарий:

• выдача лицензий на осуществление профессиональной деятельности финансовым компаниями, входящим в ее сферу ответственности;
• обработка жалоб потребителей и проведения проверок финкомпаний;
• формирование предписания по обязанности нарушителя принять меры для устранения нарушения
• требование созыва внеочередного собрания участников финансового учреждения;
• наложение штрафов на компании;
• временная приостановка (ограничение) или аннулирование (отзыв) лицензий на право осуществления деятельности по предоставлению финансовых услуг;
• отстранение руководства от управления финансовым учреждением и назначение временной администрации;
• утверждение плана восстановления финансовой стабильности финансового учреждения;
• исключение участников рынков финансовых услуг (кроме потребителей финансовых услуг) из Государственного реестра финансовых учреждений или реестра лиц, которые не являются финансовыми учреждениями, но имеют право предоставлять отдельные финансовые услуги;
• установление для небанковских финансовых групп повышенных экономических нормативов, лимитов и ограничений на осуществление отдельных видов операций;

Несмотря на то, что Нацкомфинуслуг обладает, казалось бы, достаточным функционалом для обеспечения эффективного развития рынка финансовых услуг, даже глава Комиссии Игорь Пашко выступает за ликвидацию этой структуры. По его мнению, и мнению экспертов, Комиссия – это большая бюрократическая структура, не способная эффективно выполнять надзор за рынком.

С Нацкомфинуслуг связан громкий коррупционный скандал – в 2011 году Василия Волгу, тогда главу ведомства, задержали и осудили на 5 лет заключения за попытку получить взятку на сумму в полмиллиона долларов в обмен за досрочное выведение временной администрации из кредитного союза "Первое кредитное общество".

Руководителей Нацкомфинуслуг постоянно преследуют скандалы – их то обвиняют в работе на ФСБ, то в отсутствии опыта работы на финрынке, то не могут разобраться с процедурой назначения на должность из-за несогласованности профильного Закона и Конституции. В итоге, обычно глава Комиссии не задерживался в своем кресле более чем на год-полтора.

При этом назначение главы Нацкомфинуслуг не требует голосования в парламенте – оно осуществляется Кабмином (по Конституции 1996 года – президентом). В отличие от Национального банка, на назначение главой которого необходимо согласие Верховной Рады и за работой которого существует контроль Совета НБУ. За 26 лет лишь 10 человек были главами НБУ, а Владимир Стельмах возглавлял отечественный Центробанк суммарно почти 9 лет. Возможно, именно такого контроля и не хватает рынку небанковских финансовых учреждений?

Что может произойти с рынком после принятия предложенных законопроектов

На сегодняшний день в реестре Нацкомфинуслуг значится более 2200 финкомпаний. Из них более 90 получили лицензии в 2016 году, и более 230 – в 2015 году. Для сравнения, "подопечных" НБУ осталось немногим более 100, и за последние годы их число сократилось почти вдвое.

Обвинения в адрес Нацбанка о том, что он не может эффективно работать, звучат регулярно. Сможет ли НБУ, в таком случае, справиться с возросшей в 20 раз нагрузкой?

По официальной статистике, в 2015 году в Фонд гарантирования вкладов поступило почти 40 000 жалоб, в Национальный банк 25 000, в Нацкомфинуслуг – 9600, в Комиссию по ценным бумагам – 1100. Количество исков потребителей в суд против финансовых учреждений составило более 70 000. Более половины из них – это банковский сектор, треть – страхование, и около 10% – кредитные союзы.

После прекращения периода активных выплат по банкам-банкротам число обращений в Фонд гарантирования сократится почти до нуля. Таким образом, после получения сегмента финрынка от Нацкомфинуслуг, НБУ "замкнет" на себе еще и почти все жалобы и иски по финрынку.

Деятельность по контролю на рынке финансовых услуг Национального банка и Нацкомфинуслуг схожа – оба регулятора могут, как предупреждать и влиять на органы управления игроков рынка, так и накладывать санкции вплоть до аннулирования лицензий субъектов. Единственное отличие – НБУ имеет право инициировать ликвидацию банка, тогда как Комиссия – лишь отозвать лицензию.

При этом деятельность НБУ регулируется нормативными актами высшего уровня, а значит, при передаче функций Нацкомфинуслуг к НБУ, необходимо будет расширение действующей законодательной базы по вопросам контроля.

Как позитивные моменты предлагаемой реформы можно выделить уменьшение количества контролирующих органов на рынке финансовых услуг и соответствующее уменьшение количества регуляторных актов, лучшую координацию действий регулятора в рамках одного органа. Однако мы получаем куда больший негативный эффект – вместо шанса провести настоящую реформу небанковского финансового сектора, предлагается обычная механическая передача полномочий Комиссии к НБУ.

Национальный банк сконцентрирует в себе все функции влияния на финансовый рынок сразу: и методологическую, и контрольную, и эмиссионную. То есть речь идет о создании в лице Нацбанка фактически "регулятора-монстра", который монополизирует всю власть, и он является подконтрольным в большей степени Президенту (напомним, такая консолидация рынка инициирована именно Администрацией Президента).

Кроме того, специалисты НБУ не имеют практического опыта регулирования рынка небанковских финансовых услуг, что может представлять угрозу для чрезмерного государственного вмешательства в эту сферу и негативных тенденций в виде стагнации рынка.

Как результат, мы станем свидетелями, как люди из Нацкомфинуслуг просто станут сотрудниками НБУ, и будут проводить точно такую же работу, просто под другой вывеской.

Полезный международный опыт

В экономически развитых странах регулирование рынков финансовых услуг, в частности фондовых рынков, бирж, кредитных союзов, ломбардов и т.д. осуществляется, как правило, совокупностью государственных и негосударственных организаций, полномочия которых четко разделены по направлениям деятельности рынка, а поэтому единый координирующий орган как таковой отсутствует. Основными задачами таких органов определены выдача лицензий, регуляторные акты, защита потребителя, и надзор за соблюдением правил игры на финансовом рынке и честной конкуренции.

Такое регулирование является достаточно успешным, поскольку такой подход позволяет, с одной стороны, обезопасить рынки от слишком сильного государственного влияния, а с другой – от неконтролируемого развития и чрезмерной либерализации.

Например, в США функции регулятора финрынка разделены между:

• Федеральной резервной системой (если банк работает на федеральном уровне)/ Federal Reserve System – сеть из 12 банков и 25 филиалов по всей территории страны. Власти США назначают лишь Совет ФРС.
• Государственной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку (US Securities and Exchange Commission; SEC).
• Агентством по регулированию деятельности финансовых институтов (Financial Industry Regulatory Authority, Inc.; FINRA), которая, в отличие от SEC является частной корпорацией, которая осуществляет деятельность как саморегулируемая организация.
• Комиссией по торговле товарными фьючерсами (Commodity Futures Trading Commission; CFTC) – осуществляет контроль исполнения закона о товарных биржах.
• Банковскими департаментами штатов.
• Федеральной корпорацией страхования депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation; FDIC).
• Офисом Контролера денежного обращения (The Office of the Controller of the Currency) – выдает чартеры, регулирует и контролирует федеральные банки, для того чтобы гарантировать надежность, устойчивость и конкурентоспособность банковской системы. Он также контролирует отделения федеральных банков и агентства иностранных банков. Имеет офис в Лондоне для контроля международных операций банков США.
• Бюро защиты потребителей финансовых услуг (Consumer Financial Protection Bureau) – независимое агентство правительства, несет ответственность за защиту потребителей в финансовом секторе.
• Фермерской кредитной администрацией (Farm Credit Administration) – независимый орган исполнительной власти правительства. Он регулирует и проводит проверки банков, ассоциации и связанных с ними объектов системы кредитования фермерских хозяйств.
• Национальной администрацией кредитных союзов (National Credit Union Administration; NCUA) – правительственная организация по контролю рынка кредитных союзов.
• Федеральным советом финансовых контролирующих институций (Federal Financial Institutions Examination Council) – межведомственный орган, который включает в себя пять банковских регуляторов.

Также существует еще несколько более мелких органов, осуществляющих деятельность на более узких сегментах рынка.

В Украине предлагается оставить три органа на весь рынок: НБУ, ФГВФЛ и НКЦБФР.

В Соединенном Королевстве основным государственным регулятором является Банк Англии, который в 1998 году был реформирован в независимую публичную компанию, которая подконтрольна Министерству финансов Великобритании.

Функции контроля разделены между двумя структурами – поднадзорным Банку Англии Управлением пруденциального регулирования и Управлением финансовым поведения участников рынка.

А вот функции мегарегулятора в рамках одного Центробанка страны существуют в Испании, Греции, Португалии, Ирландии. Именно первые три страны имеют самые серьезные проблемы в экономике среди стран-участников ЕС.

Также можно противопоставить опыт стран СНГ – Беларуси и РФ, где рынок финансовых (небанковских) услуг слишком централизованный и адаптирован под государство, в лице Центробанка.

Основными органами государственного регулирования финансового рынка Республики Беларусь являются Национальный банк, Комитет по ценным бумагам при Совете Министров и Министерство финансов.

В России единый мегарегулятор всего финансового рынка в рамках Банка России начал работу после реформы в 2013 году. Последние несколько лет в РФ также наблюдается стагнация банковского и финансового рынка в целом, а за прошлый год число банков сократилось на сто учреждений.

Такая чрезмерная централизация не может влиять положительно, поскольку значительно сдерживает развитие рынка. Также, нельзя не учитывать риск применения со стороны государства "в ручном режиме" административных рычагов, что приводит к диспропорции в пользу определенных игроков рынка.

Централизация рынка финансовых (небанковских) услуг под наблюдением Национального банка в Украине имеет по сути те же риски чрезмерного государственного влияния.

Общий вывод

В целом, реформа по уменьшению количества регулирующих органов выглядит бутафорской. Механическая передача функций от одного контролирующего органа с последующей его ликвидацией к другому, является только количественной составляющей сокращения давления на финансовую деятельность со стороны государства, однако отнюдь не качественной. Основные проблемы, связанные с коррупцией, такие как: выдача лицензий на вид финансовой деятельности недобросовестным компаниям и в дальнейшем их "крышевание" за долю от прибыли; заказные проверки конкурирующих компаний; незаконные предписания и санкции – с учетом предлагаемых изменений не исчезнут.

Кроме того, такая поверхностная "реформа" может привести даже к увеличению количества чиновников и затрат на содержание аппарата. Именно только прекращение деятельности органа "Нацкомфинуслуг" и передача его полномочий другому органу "НБУ" существенно на финансовый рынок не повлияет.