Без регулювання наосліп: як у ЄС розробляють нормативи для страхового ринку

Чому в Україні все ще робиться не настільки досконало та який досвід можна запозичити

12 липня в парламенті зареєстровано законопроєкт №9422-1, що є альтернативним до раніше поданого з/п №9422 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення державного регулювання ринків фінансових послуг". Потреба в такій "альтернативі", на думку її ініціаторів, виникла через те, що норми, запропоновані в базовому проєкті закону, спричинять непередбачуваність у регулюванні ринку фінансових послуг. Йдеться про вимогу оприлюднення Нацбанком проєктів своїх нормативно-правових актів. Якщо таку вимогу буде скасовано, це призведе до обмеження гравців фінринку в інформації щодо майбутніх рішень регулятора. А розширення форм проведення інспекційних перевірок банків через віддалений доступ до всіх їхніх документів під час здійснення банківських операцій спричинить збільшення фінансових та адміністративних витрат банків. Не обійдуть такі усладнення роботи й страховиків.

Чому саме виникли такі протиріччя, як вони позначаться на страховому ринку, до чого можуть призвести та як їх уникнути, спираючись на європейський досвід, спеціально для Mind розмірковують учасники галузі.

Останні три роки, після передачі наглядових повноважень над небанківським фінансовим ринком до НБУ, триває активне оновлення законодавчої та нормативної бази майже всього небанківського ринку, зокрема його важливої частини – страхування. Це відбувається, зокрема, і з метою гармонізації українських норм із європейськими підходами. Якісна нормативна база – залог стабільного довгострокового розвитку галузі, бо саме вона формує "правила гри на ринку".

"Коли ми говоримо про зближення національного законодавства з основними принципами та підходами, що застосовуються в ЄС, що є необхідним на шляху нашої країни до Європи, важливо враховувати не лише безпосередньо самі законодавчі засади та вимоги, а й особливості процесу підготовки та прийняття законів і НПА", — говорить генеральний директор Асоціації "Страховий бізнес" Вячеслав Черняховський.

На його думку, європейські країни мають чітку систему й досвід, що вимірюється десятками років, як забезпечити максимальну ефективність і прозорість при створенні та модернізації законодавчої і нормативної бази, необхідної для роботи фінансових інституцій.

Керівники галузевих страхових об'єднань європейських країн, транслюючи набутий досвід, наголошують на головному: така процедура має відповідати загальноєвропейським принципам необхідності, розумності, передбачуваності, відкритості, узгодженості, пропорційності та стабільності. Тож загальні підходи до нормотворчих процесів схожі в різних країнах, і кожна має чіткі законодавчі механізми й практики запровадження цих принципів у повсякденний діалог між владою та бізнесом.

Як розробляється законодавство для страхового ринку в ЄС? Йохан Лундстрьом, керівник юридичного відділу Шведської страхової асоціації, розповідає, що перш ніж уряд зможе подати нову законодавчу ініціативу, питання, про яке йдеться в проєкті документа, має бути проаналізоване й оцінене. Органи такої оцінки діють незалежно від уряду, можуть включати експертів ринку, їх об'єднання, державних чиновників і політиків. Звіти, що містять їхні висновки, публікуються в серії офіційних звітів уряду Швеції.

"Перш ніж уряд визначає позицію щодо результатів роботи комісії в частині, наприклад, пропозицій змін до законодавства, її звіт повинен бути переданий на розгляд відповідних органів. Ця частина процесу законодавства є фундаментальною для добре збалансованої та ефективної роботи влади, — наголошує він. – Вимога щодо передачі таких рекомендацій на розгляд зацікавлених сторін для отримання їх коментарів чітко викладена в Конституції нашої країни".

Лундстрьом пояснює, що такими відповідними органами можуть бути центральні державні установи, групи спеціальних інтересів, сторони ринку праці, органи місцевого самоврядування чи інші структури, на діяльність яких може вплинути законодавча новація. Цей процес забезпечує важливий зворотній зв'язок з боку громадянського суспільства й дозволяє урядові оцінити рівень підтримки, яку може отримати законодавча чи нормотворча ініціатива.

Як будується діалог? Якщо такі органи дали несприятливі відгуки, держава зазвичай намагається знайти альтернативне рішення. Інформація щодо коментарів до проєктів документів із боку зацікавлених сторін оприлюднюється – і уряд також пояснює, чому його пропозиції не відповідають зробленим коментарям".

Представники шведського професійного об'єднання зазначають, що їм направляють для розгляду приблизно 50–60 звітів щодо оцінки нормативних актів щорічно.

"Ми завжди відповідаємо на них шляхом наданням письмових коментарів, які, звичайно, засновані на позиції, що висловили компанії – члени нашого об'єднання. Іноді, коли відгуки потрібні терміново, цей процес може відбуватись у вигляді засідання, на якому зацікавлені сторони надають свої зауваження усно", — підсумовує Лундстрьом.

Французькі галузеві експерти зауважують, що "з нормативними документами, які будуть підписані ACPR (французьким національним фінансовим мегарегулятором) заздалегідь ознайомлюється FFA (професійна асоціація французьких страховиків).

Ба більше, за їхніми словами, існує значна кількість страхових галузевих структур, рішення яких повинні бути затверджені комісіями, до яких входять представники не лише зацікавлених міністерств і державних органів, а й страхового бізнесу, тобто люди, що працюють у комерційних страхових компаніях.

А ось що розповіли керівники галузевих асоціацій країн, що є найближчими сусідами України. Ніна Колчакова, генеральний секретар Асоціації болгарських страховиків, зауважує: "Страхове законодавство (як закони, так і нормативно-правові акти) розробляється, консультуючись із громадськістю та зацікавленими сторонами так само, як і все інше законодавство в нашій країні".

За її словами, згідно з болгарським законом про нормативні акти (The Bulgarian Law on Normative Acts), розробка нормативних документів, зокрема закона або підзаконного акта, здійснюється відповідно до принципів необхідності, розумності, передбачуваності, відкритості, узгодженості, правонаступності, пропорційності та стабільності. У процесі розробки нормативного закону необхідно проводити громадські консультації з фізичними та юридичними особами.

"Перш ніж подати документ для ухвалення компетентним органом (парламент, якщо це закон, чи інший орган, якщо це підзаконний акт), його автор (у страховій галузі автором НПА виступає або регулятор – Financial Supervision Commission, FSC, або Міністерство фінансів) публікує його для відкритої дискусії разом із обґрунтуванням та попередньою оцінкою впливу документа", — уточнює Колчакова.

Кінцевий термін подання пропозицій до проєктів нормативних актів, оприлюднених для публічних консультацій, не повинен бути коротшим за 30 днів. У виняткових випадках і при наявності очевидних причин розробник може визначити інший термін, але не коротший за 14 днів.

Ніна Колчакова наголошує, що законодавчий процес має відповідати принципам "прозорості, підзвітності, демократичності та плюралістичності", для чого в тому числі запроваджено вимоги щодо його публічного освітлення: "Після завершення громадських консультацій і до прийняття законопроєкту, його автор публікує на вебсайті відповідної установи звіт щодо пропозицій, отриманих під час громадських консультацій разом з обґрунтуванням відхилених пропозицій".

Аналогічні підходи до законо– та нормотворчості окреслив і Яніс Абашинс (LTAB, Латвійська Асоціація страховиків). "Відповідно до національного законодавства представники учасників ринку та їх професійних об'єднань мають право брати участь у засіданнях Ради (Council) Банку Латвії. Але на практиці найчастіше регулятор, Національний банк Латвії, надсилає всі законодавчі та нормативні акти для перегляду й коментарів кожному професійному об'єднанню, на учасників якого можуть вплинути запропоновані нові регуляції. Кожна регуляторна пропозиція розглядається Консультаційною Радою, у якій представлені всі учасники ринку", — говорить він.

Якщо ж регулятор не готовий врахувати пропозиції та зауваження представників галузі, він надає пояснення з цього приводу. Це законодавче правило, яке використовується також у роботі латвійського парламенту.