Страхування воєнних ризиків: уроки, ілюзії та альтернатива державному монополізму

Це аналітичний матеріал по законопроекту №12372 щодо страхування воєнних ризиків, який не пройшов далі робочої групи. Але ця історія – симптом набагато глибшої проблеми. Стаття не про персоналії й не "проектна", а про системні помилки, які не можна допустити при наступній спробі регулювання.

1. Вступ: війна як тест на відповідальність

Війна — це не лише вибір між життям і смертю. Це ще й вибір між справжнім служінням країні та зручною імітацією діяльності. У тилу, як і на передовій, кожен має свій фронт. І на цьому тиловому фронті страхування воєнних ризиків стає одним з найкритичніших викликів — для держави, бізнесу, іноземних партнерів і суспільства загалом.

Минає третій рік війни — а у нас досі немає жодної ефективної, прозорої, ринкової моделі покриття воєнних ризиків. Бізнес продовжує втрачати майно. Інвестори вагаються. А чиновники створюють ілюзію вирішення проблеми — через проєкти, які не витримують жодної експертизи. Так сталося і з законопроектом №12372, який пропонував створити державне агентство з «страхування воєнних ризиків».

Голова Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Данило Гетманцев, передбачаючи критику з боку колег, не виніс цей законопроект на розгляд Комітету, а натомість зібрав представників ринку, брокерських спілок, бізнесу, експертів та регулятора у форматі робочої групи. Метою було з’ясувати — чи відповідає запропонована модель реальним потребам?

Відповідь прозвучала чітко і одностайно: ні. Цей законопроект — приклад того, як можна з найкращих намірів створити черговий бюрократичний фасад без змісту.

Ця стаття — не лише критика, а й аналіз гіркого досвіду. Щоб у майбутньому не повторювати помилок. Щоб не марнувати час і ресурси на створення агентств, які можуть стати новими «бюджетними паразитами». Ми аналізуємо:
— чому не спрацював державний підхід,
— що говорить світовий досвід (Marsh, Lloyd’s, ARX, INGO),
— чому політичні ризики (PVI/PRI) мають різну природу і не можуть зливатися в один кошик.
І головне: якою має бути нова архітектура страхування воєнних ризиків в Україні — сучасна, конкурентна, партнерська, дієва.

2. Що хотіли створити?

Законопроект №12372 передбачав створення нової державної структури — "агентства з гарантування страхових платежів", яке нібито мало розв’язати проблему страхування воєнних ризиків. Автори наполягали, що приватний ринок нездатний самостійно впоратися з викликами війни, а держава повинна втрутитися, створити орган, який:

• братиме на себе ризики від приватних страховиків;
• передаватиме їх у міжнародне перестрахування;
• керуватиметься не прибутковістю, а “суспільним інтересом”.

Це подавалося як інноваційна модель. Проте при детальному розгляді стало зрозуміло, що йдеться про бюрократичний конструкт з надзвичайно розмитими повноваженнями, що містив ознаки дублювання функцій регулятора, а також порушував низку норм Цивільного кодексу.

Найбільше здивування викликали положення про те, що агентство зможе:

• визначати правила перестрахування (тобто впливати на ринкову конкуренцію),
• встановлювати вимоги до страховиків, які хочуть працювати з агентством (фактично – новий регулятор),
• діяти поза прозорим контролем Верховної Ради, оскільки його бюджет не підлягав чітко визначеній системі підзвітності.

Мотивація створення агентства зводилася до двох аргументів:

1. «Держава викликає більшу довіру у міжнародних перестраховиків» — хоча це твердження не підтверджене жодним прикладом чи аналітикою.
2. «Ринок не здатен сам організувати покриття воєнних ризиків» — хоча факти говорять протилежне: під час війни вже працювали програми страхування експорту (Marsh), нерухомості (INGO), воєнних ризиків (ARX, Оранта), PVI-продукти через брокерів Lloyd’s.

За фасадом — спроба створити черговий центр впливу на ринок із бюджетним фінансуванням, який замикає на себе ключові функції і одночасно виключає конкуренцію. По суті, мова йде не про підтримку ринку, а про його підпорядкування через “державне партнерство”.

3. Досвід української ЕКА: куди веде ця модель?

Щоб зрозуміти, якими можуть бути практичні наслідки створення державного агентства з гарантування страхових платежів, достатньо поглянути на реальний приклад — діяльність українського Експортно-кредитного агентства (ЕКА).

Ця структура, створена за всіма канонами державного управління, у період великої війни мала б стати опорою для українських експортерів. Але замість реальної підтримки ми маємо фіскальну модель з маргінальним впливом на ринок і гігантським бюджетним апетитом.

Факти про діяльність ЕКА у 2024 році:

• Уставний капітал: 2 млрд грн (внесено з державного бюджету).
• Обсяг страхових премій: лише 6,13 млн грн.
• Кількість договорів: 30 на загальну суму відповідальності 7,53 млрд грн.
• Середній страховий тариф: менше ніж 0,1%.
• Фонд заробітної плати: 32,9 млн грн.
• Винагорода членам наглядової ради (5 осіб): 1,76 млн грн.
• Загальні витрати на персонал: понад 16 млн грн для правління.

Більшість доходів ЕКА формуються не за рахунок страхування, а з процентів по депозитах та ОВДП:

• Процентні доходи: 229 млн грн.
• Купонні доходи по ОВДП: 166,5 млн грн.

Тобто ми маємо справу не зі страховою інституцією, а з бюджетним квазибанком, який існує переважно завдяки інвестиціям у державні цінні папери — навіть під час війни, коли кожна гривня могла бути спрямована на оборону чи реальний захист бізнесу.

«Військовослужбовці на передовій отримують у десятки разів менше, ніж члени правління ЕКА, які зібрали премій менше ніж на 7 мільйонів», — сумно, але факт.

Таким чином, модель, яку запропонували автори законопроекту №12372, дуже нагадує нинішню ЕКА, але під новим брендом і з ширшими повноваженнями. І немає жодних гарантій, що результати будуть кращими — швидше навпаки: потенційна монополізація ринку і ще більше навантаження на бюджет без прозорої відповідальності.

4. Чи варто Україні створювати власне державне агентство? Уроки світового досвіду

Світова практика останніх десятиліть свідчить про глибоку трансформацію ролі експортно-кредитних агентств (ЕКА). Колись вони були незамінними інструментами держав для підтримки експортерів, але сьогодні дедалі більше ринків демонструють іншу тенденцію — зростання ролі приватного сектора у страхуванні політичних ризиків (PRI) та зменшення залежності від бюджетного субсидування.

Ще у своїй £рунтовній праці Малколм Стефенс, експерт Світового банку, застерігав:

"Тепер, коли приватний сектор дедалі активніше бере на себе страхування політичних ризиків у зростаючих обсягах, багато експортно-кредитних агентств вперше стикаються з конфліктом між двома цілями: бути беззбитковими для бюджету та виступати як страховик останньої надії."
(Malcolm Stephens, Changing Role of Export Credit Agencies, IMF, 1999)

Його висновок чіткий: якщо ЕКА продовжуватимуть дублювати функції приватного сектору, вони не тільки не зможуть стати ефективними, а й нестимуть фінансові ризики для бюджету. Автор особливо застерігає від використання ЕКА для "масового страхування" — коли агентства починають конкурувати з ринком, а не доповнювати його.

Інституційна реальність підтверджує ці слова. Станом на 2024 рік у Бернському союзі, до якого входять найбільші гравці у сфері страхування експортних ризиків, з 87 членів:

• 32 — це класичні ЕКА, що переважно фінансуються з бюджетів урядів,
• 39 — приватні страховики, що спеціалізуються на страхуванні політичних і комерційних ризиків,
• 16 — комерційні банки.

Це означає, що роль приватного сектору у сфері страхування ризиків уже переважає державну модель. ЕКА стають дедалі вузькоспеціалізованими установами, що не завжди зберігають конкурентоспроможність.

Класичний приклад — ЕКА Японії. Через великі обсяги страхування інвестицій у країнах Латинської Америки агентство з 1981 року по 2004 рік мало боргові зобов’язання, які компенсував державний бюджет Японії. І це — у мирні часи, без війни.

На цьому тлі українська ЕКА, яка станом на 2024 рік має уставний капітал 2 млрд грн, за рік уклала лише 30 договорів страхування на загальну суму 7,53 млрд грн. Зібрано страхових премій — лише 6,1 млн грн. А от витрати на фонд зарплати — понад 32 млн грн, з них 16,4 млн грн пішло на винагороди членам правління. Фінансування здебільшого формується за рахунок відсотків від депозитів і ОВДП, а не з доходів від страхування.

Такі цифри свідчать: держава створила інституцію, яка живе на бюджетному фінансуванні, не надаючи реальної підтримки експорту. Тож виникає слушне питання: чи є сенс створювати нову державну структуру за подібною моделлю для страхування воєнних ризиків?

5. Чому не можна переносити логіку ЕКА на страхування воєнних ризиків?

Спроба створити державну структуру для страхування воєнних ризиків за аналогією з ЕКА (експортно-кредитним агентством) є концептуально хибною. І хоч ідея може здаватися зручною з огляду на вже існуючий державний орган, воєнні ризики — це зовсім інша природа страхування.

На відміну від експортного страхування, яке стосується передбачуваних і стандартних ризиків, страхування у зоні бойових дій має справу з подіями з високим ступенем хаосу, фізичним знищенням активів, загрозою життю і непередбачуваними збитками. Це потребує гнучких моделей андеррайтингу, оперативного врегулювання і системного перестрахування, до якого державна структура може бути просто не готова.

До того ж, ЕКА створювались у післявоєнний період ХХ століття для підтримки експорту як частини національної економічної політики, а не для управління катастрофічними ризиками. Їх місія — не дублювати комерційний ринок, а підтримувати там, де ринок ще не сформований або недостатньо стійкий. Проте з часом роль ЕКА почала розмиватися, і в умовах сучасного фінансового ринку приватні компанії дедалі активніше заходять у сферу політичного й воєнного страхування.

Світовий тренд — не розширення повноважень державних страховиків, а створення умов для розвитку приватного ринку з участю міжнародних гравців. Приклади таких ініціатив вже існують: під час війни, у 2023–2024 роках, комерційні страховики разом із міжнародними брокерами запровадили покриття ризиків морських перевезень, відповідальності, нерухомості тощо. І це — без створення жодного нового державного органу.

Власне, сам факт наявності комерційних рішень під час війни є найкращим доказом того, що ринок може працювати, якщо йому не заважати, а навпаки — допомогти створити прозорі правила і інфраструктуру підтримки (наприклад, з боку держави у вигляді гарантій, перестрахувальних пулів або публічно-приватного партнерства).

Таким чином, спроба механічно "скопіювати" модель ЕКА для іншої природи ризиків може не лише не спрацювати — вона здатна створити конфлікт інтересів, марнотратство державних ресурсів і навіть витіснення приватного сектору. А цього допустити не можна.

6. Альтернатива є: ринок, а не держструктура

Історія із законопроектом №12372 має залишитися не черговим прикладом втраченої можливості, а каталізатором для правильного старту. Адже альтернатива державному агентству вже існує — це ринок страхування, який продовжував працювати навіть під час повномасштабної війни.

Працюючі приклади:

• Брокер Marsh за підтримки Уряду України, Lloyd’s та міжнародних донорів створив програму страхування перевезення українського зерна.
• Компанії ARX, INGO, «Оранта» страхували нерухомість фізичних осіб навіть під час повітряних тривог, обстрілів і блекаутів.
• Деякі перестраховики продовжували надавати облігаторні покриття для низки військових та техногенних ризиків.

Механізм Private Political and Violence Insurance (PVI), який з успіхом застосовується на глобальному рівні, вже доступний для України — його використовували міжнародні банки та трейдери. Але замість його розвитку на законодавчому рівні, авторам законопроекту простіше було сконструювати "українську ЕКА" на бюджетних дотаціях і сумнівній методології.

Саморегуляція і професійні інституції, зокрема страхові асоціації, вже мають достатній досвід, щоб створити спільно з міжнародними партнерами прозору систему:

• сертифікації продуктів,
• збору та верифікації ризиків,
• перестрахування через приватний сектор та міжнародні фонди.

Ринок уже довів свою життєздатність. Лише одна компанія — INGO — має у своєму портфелі понад 4000 чинних договорів страхування квартир, будинків і рухомого майна. Для порівняння: державна ЕКА змогла укласти лише 30 договорів на покриття експорту за весь 2024 рік. При цьому — за державний кошт і з бюджетним статутним фондом у 2 мільярди гривень.

Страхування не нав'язується адміністративно. Воно виникає тоді, коли страхувальник усвідомлює ризик та бажає його передати за премію професійному страховикові. Війна — як болісний, але потужний фактор — формує нову культуру страхування в Україні. Саме страхова виплата в реальних умовах, коли будинок зруйновано чи пошкоджено, є найкращим аргументом на користь добровільного страхування.

Два кейси страхових виплат по полісах житлового майна INGO вже відбулись навіть під час активної фази війни. І це — поворотна точка у зміні свідомості громадян. Люди бачать не «збір премій», а механізм захисту та справедливої компенсації.

Отже, майбутнє — за розвитком професійного, добровільного страхування, яке працює на довірі, досвіді та прозорій моделі ризику. А не за штучно створеними держагентствами, які не мають ані інфраструктури, ані довіри, ані ефективності.

Що потрібно замість агентства:

• внесення цільових змін до Закону «Про страхування», які дадуть можливість розвивати спеціальні продукти для покриття військових ризиків;
• створення механізму державної компенсації або гарантій для виключних випадків, але на умовах співстрахування з ринком, а не замість нього;
• прозорий нагляд і відкритість до міжнародного перестрахування, а не створення нового держоргану із невизначеними повноваженнями.

Мета — не контроль, а стимулювання. Не дублювання, а підсилення. Не монополія, а довіра.

7. Висновки та пропозиції

Проект Закону №12372 мав на меті вирішити одну з найважливіших проблем воєнного часу — забезпечення страхового захисту для підприємств, які працюють під ризиком війни. Але в тій редакції, яку було винесено на обговорення, документ не відповідає ні потребам ринку, ні принципам правової, демократичної економіки. Він став прикладом того, як формально правильна ініціатива може бути реалізована за хибною логікою.

Ринок уже має рішення — приватні страховики, брокери, міжнародні партнери демонструють готовність до розвитку PVI (Political Violence Insurance). Навіть під час війни ці моделі працюють — приклади ARX, INGO, MARSH доводять це на практиці.

Створення нового державного агентства в нинішніх умовах — неприйнятне. Воно призведе до монополізації, дублювання функцій, витрат з бюджету та ще одного "казенного" гравця, подібного до ЕКА, ефективність якої викликає серйозні питання.

Майбутнє — за підтримкою комерційного страхування, за умовами, які відповідають найкращим міжнародним практикам. Потрібен не рамковий закон із нечіткою логікою, а точне регуляторне налаштування вже працюючих механізмів, з урахуванням досвіду міжнародних брокерів, перестрахувальників і самих страховиків.

Участь професійної спільноти має бути не формальністю, а реальним діалогом. Як засвідчило обговорення у робочій групі при Комітеті ВРУ, тільки відкрита дискусія із залученням ринку дозволяє уникнути помилок та створити ефективні рішення.

Тож ми закликаємо регулятора, уряд та законотворців:

1. Відмовитись від створення нового державного агентства як інструменту страхування воєнних ризиків.
2. Розробити нову концепцію підтримки PVI-страхування, у співпраці з професійною спільнотою, з фокусом на ринкові рішення.
3. Використати набутий гіркий досвід при створенні нових ініціатив — з належною експертизою, розрахунками та міжнародним консенсусом.

Страховий ринок — не падчерка державної політики. Це — стратегічний інструмент стійкості економіки під час війни. І він має бути почутий.