Верховним Судом України у справі № 826/2507/18 було прийнято постанову від 27.11.2018, в якій висловлено позицію, що недотримання регуляторним органом принципів та процедур, встановлених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", при прийнятті регуляторного акту є підставою для визнання такого акту протиправним та нечинним.
З метою уникнення випадків скасування в судовому порядку прийнятих ними регуляторних актів через порушення регуляторними органами вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі – Закон), ДРС роз’яснює наступне.
Застосування вимог Закону є обов’язковим під час прийняття всіх регуляторних актів, крім окремих випадків, встановлених статтею 3 цього Закону.
Визначення терміну "регуляторний акт" наведено у статті 1 Закону і має два трактування.
Відповідно до статті 1 Закону регуляторний акт – це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Отже, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає певним ознакам.
Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта.
Так, сфера дії Закону включає в себе:
- господарські відносини;
- адміністративні відносини, тобто відносини між іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання.
В свою чергу Господарський кодекс визначає сферу господарських відносин як відносини, що виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб’єктами господарювання, а також між суб’єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.
Під господарською діяльністю розуміється діяльність суб’єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.
Господарський кодекс розрізняє наступні види господарської діяльності:
- підприємництво – це господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку;
- некомерційна господарська діяльність – це господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.
Основними засобами регулюючого впливу держави відповідно до статті 12 Господарського кодексу України є, зокрема:
- правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб’єктів господарювання, їх створення та ліквідації;
- ліцензування певних видів господарської діяльності;
- дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності;
- правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності;
- правила щодо обсягу та процедур подачі обов’язкової звітності;
- тарифне і нетарифне регулювання;
- організація державного контролю за господарською діяльністю;
- отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.
Окрім спрямування документу на регулювання господарських відносин та/або адміністративних відносин між органами державної влади та суб’єктами господарювання, для визнання його регуляторним актом необхідна сукупна наявність таких ознак:
- прийняття уповноваженим на це регуляторним органом;
- встановлення, зміна чи скасування норма права;
- застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.
Згідно зі статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" до регуляторних органів відносяться:
- Верховна Рада України;
- Кабінет Міністрів України;
- Національний банк України;
- Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення;
- центральні та місцеві органи виконавчої влади;
- органи місцевого самоврядування;
- територіальні органи центральних органів виконавчої влади;
- державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов’язкового державного соціального страхування;
- інші органи державної влади, якщо ці органи відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.
Акцентуємо увагу, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Тобто, регуляторний акт може бути прийнятий регуляторним органом виключно у випадку, якщо чинні закони України прямо уповноважують цей орган на врегулювання відповідного питання.
Iншою ознакою регуляторного акту є його довгострокове і неодноразове застосування щодо невизначеного кола осіб.
При цьому, зважаючи на визначення регуляторного акту, встановлене Законом, під невизначеним колом осіб слід розуміти невизначене коло суб’єктів господарювання.
Таким чином, у разі, якщо проект нормативно-правового акта або іншого документу регулює правовідносини між суб’єктами господарювання або адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов’язків, а також передбачає неодноразове застосування щодо невизначеного кола суб’єктів господарювання, такий акт матиме ознаки регуляторного акта.
Згідно з вимогами Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" кожен регуляторний акт має відповідати принципам державної регуляторної політики.
Принципами державної регуляторної політики є:
- доцільність – обґрунтування необхідності державного регулювання з метою вирішення існуючої проблеми;
- адекватність – відповідність форм та рівня державного регулювання потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;
- ефективність – забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб’єктів господарювання, громадян та держави;
- збалансованість – забезпечення балансу інтересів суб’єктів господарювання, громадян та держави;
- передбачуваність – послідовність регуляторної діяльності, відповідність її планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб’єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;
- прозорість та врахування громадської думки – відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов’язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих громадськістю, обов’язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Відповідність проекту регуляторного акта доводиться його розробникам в аналізі регуляторного впливу до цього проекту, а також під час виконання усіх процедур, встановлених Законом.
До процедур, встановлених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", реалізація яких є обов’язковою під час розробки та прийняття регуляторних актів, зокрема, належать:
- планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів;
- підготовка аналізу регуляторного впливу проекту регуляторного акта;
- оприлюднення проекту та аналізу регуляторного впливу до нього з метою одержання зауважень та пропозицій від фізичних, юридичних осіб, їх об’єднань;
- розгляд таких зауважень та пропозицій з метою їх врахування або вмотивованого відхилення;
- погодження проекту регуляторного акта з ДРС як з уповноваженим органом у сфері державної регуляторної політики (для органів виконавчої влади);
- подання проекту регуляторного акта до ДРС як до уповноваженого органу у сфері державної регуляторної політики для підготовки пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики (для місцевих рад);
- відстеження результативності діючих регуляторних актів.
Невідповідність регуляторного акта принципам державної регуляторної політики та невиконання регуляторним органом зазначених вище обов’язкових процедур під час його прийняття може бути підставою для скасування такого регуляторного акта, в тому числі у судовому порядку.
