Реформа сфери містобудування

Реформа містобудування розпочалась ще в 2020 році. Було очевидним, що будівельна галузь – одна з основних сфер, яка може рухати економіку України вперед. Втім, через наявну систему державного архітектурно-будівельного контролю та корумпованість ДАБI цього не відбувалось. Працювала ціла тарифна сітка хабарів та поборів з будівельників. При цьому будь-який недобросовісний замовник знав, що про все можна "домовитись". В результаті з’явились такі кейси як "Монстр на Подолі", "Будинок Білозір", будинки Войцеховського" і т.д.

В цих умовах щось косметично виправляти не було сенсу. Єдиним виходом був демонтаж системи та створення нового механізму функціонування сфери будівництва. Як наслідок, ДАБI було ліквідовано, створено новий орган – ДIАМ та розпочато підготовку системного закону для зміни "правил гри". Адже, незважаючи на те, що новостворений орган ДIАМ вже працює, показує нові підходи та нульову толерантність до корупції, реформа не може бути завершеною, поки позитивні зміни не будуть відчутні на всіх рівнях, а відкат до колишньої системи стане неможливим. При цьому, ДIАМ є не єдиним органом державного архітектурно-будівельного контролю. Наразі функції державного архітектурно-будівельного контролю здійнюють також 99 органів державного архітектурно-будівельного контролю при органах місцевого самоврядування, яким такі повноваження делеговані державою. При цьому, з ліквідацією ДАБI вони продовжили своє функціонування і їх фактичного перезавантаження не відбулось.

Після двох років підготовки, дискусій та вдосконалень законопроект 5655 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності" був прийнятий Верховною Радою в другому читанні та в цілому. Це великий комплексний закон який запроваджує прозорі правила гри та докорінно змінює підходи у галузі. Дискусії щодо нового закону не вщухають, тож варто узагальнити його ключові положення.

Оскільки вся сфера містобудування складна і об’ємна, то і новий закон включає в себе багато складових, які запрацюють по-новому.

1. Протидія та боротьба з самочинним будівництвом

Самочинне будівництво – головний біль ледь не кожного населеного пункту. Наявні інструменти боротьби, нескінченні судові процеси, безсилля при виконанні судових рішень показали абсолютну неефективність у боротьбі з цим явищем.

Достатньо взяти до уваги той факт, що за весь час існування незалежної України було виконано лише ОДНЕ рішення суду про демонтаж самовільно збудованого об’єкта – у місті Львові. Справи щодо безлічі інших скандальних об’єктів просто застрягають в судах на роки. До прикладу, у Києві на вулиці Уральській 41-а більше 3 років не виконується рішення щодо знесення самочинного об’єкта, зведеного людьми з оточення Януковича з порушенням всіх можливих норм містобудівного законодавства.

Одна з ключових місій нового закону – запровадити ефективні механізми протидії та боротьби з самочинним будівництвом.

Передусім закон розширює саме поняття "самочинне будівництво" та визначає його чіткі ознаки (збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без набуття права на виконання будівельних робіт відповідно до закону, або з порушенням обмежень, встановлених містобудівною документацією на місцевому рівні, або з порушенням встановленої законом гранично допустимої поверховості або площі об’єкта, або з істотними порушеннями проектної документації на будівництво). Перелік таких істотних порушень встановлюється законом і усуває можливість на власний розсуд вирішувати, вагомі порушення, чи ні.

Спрощується і питання виявлення таких об’єктів та визначення їх статусу. Органи місцевого самоврядування (ОМС) отримають низку нових повноважень та обов’язків щодо контролю за самочинним будівництвом. Вони будуть зобов’язані здійснювати постійний моніторинг забудови та звітувати про його результати, матимуть право безперешкодного доступу на територію об’єкта будівництва, що містить ознаки самочинного, проводити перевірки, видавати приписи, зупиняти будівництво, притягати до відповідальності, вимагати усунення порушень, і головне – самостійно без зайвої тяганини приймати рішення про демонтаж відповідного об’єкта будівництва. Важливо – передбачається ефективна процедура виконання рішення про демонтаж, яка передбачає, що ОМС має виступити замовником відповідної проектної документації, а також зареєструвати право на виконання робіт з демонтажу.

Такими широкими повноваженнями щодо протидії самочинному будівництву не наділявся жоден орган архітектурно-будівельного контролю за всю історію.

Більше не буде можливості закривати очі на незаконну забудову та формально інформувати громадськість про відсутність повноважень щодо боротьби з порушеннями. Закон наділяє ОМС відповідним обов’язком та необхідними важелями впливу.

2. Містобудівна документація та Містобудівні умови та обмеження (МУО)

На цьому етапі дуже часто приховуються істинні причини проблем з будівництвом об’єктів. Містобудівна документація є основою для забудови територій та джерелом встановлення умов та обмежень, які замовники зобов’язані виконувати. На жаль, в більшості міст та сіл відсутні актуальні генеральні плани (у близько 50% міст та 70% сіл), а також затверджені у їх складі історико-архітектурні опорні плани, в яких зазначається інформація про об’єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

В результаті, у містобудівних умовах та обмеженнях (МУО), які видають органи місцевого самоврядування замовникам на основі цієї документації вказуються неповні, некоректні або відверто суперечливі вимоги до майбутнього об’єкта будівництва. Далі ці вимоги породжують помилки при проектуванні об’єкта, потім – проблеми при отриманні дозволу на виконання будівельних робіт, потім – при прийнятті об’єкта в експлуатацію. I взагалі часто якраз і стають причиною появи незаконних і скандальних будівництв.

Положення нового закону додатково спонукатимуть органи ОМС приймати містобудівну документацію та підтримувати її в актуальному стані. Законом переглядається змістовне наповнення МУО та порядок їх видачі. МУО включатимуть не тільки повний перелік вимог до майбутнього об’єкта будівництва, (обмеження, щодо використання земель у сфері забудови, гранично допустиму висотність об’єкта, максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки, мінімально допустимі відстані від об’єкта до ліній регулювання забудови та існуючих будівель та споруд, вимоги щодо дотримання законодавства про охорону культурної спадщини тощо), а і джерело, яке встановлює такі обмеження.

Це дозволить запобігти "забудькуватості" та "неуважності" органів місцевого самоврядування щодо обов’язкових вимог та обмежень, або навпаки, включенню нічим не обгрунтованих додаткових вимог.

Крім того, отримувати МУО зможуть і організатори земельних торгів або замовники архітектурних та містобудівних конкурсів, приватні партнери та концесіонери. Такі суб’єкти зможуть отримувати повну інформацію про можливе використання земельних ділянок. Посилюється і роль громадськості при розробленні містобудівної документації, зокрема, обов’язковим буде залучення громадських об’єднань осіб з інвалідністю.

Положення закону дозволять вирішити наболілу проблему з відсутністю генпланів та запобігти видачі МУО, які не відповідають вимогам законодавства.

3. Розроблення проектної документації на будівництво та її експертиза

У наявній системі завжди були зловживання з проектуванням об’єктів, що мають очевидні порушення законодавства. Цьому сприяла і недосконалість містобудівного законодавства в цілому, але вирішальну роль грало бажання замовників побудувати вище або більше, ніж дозволено. На це закривали очі як посадовці органів державної влади, так органів місцевого самоврядування, задіяних в процесі будівництва.

Новий закон покликаний забезпечити багаторівневий контроль за дотриманням вимог містобудівної документації та вихідних даних, обмежень у використанні земель, вимог законодавства, будівельних норм, при розробленні проектної документації. Цей контроль буде здійснюватися, як автоматично програмними засобами Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (ЄДЕССБ) при завантаженні проекту, так і експертними організаціями.

Нові функціональні можливості ЄДЕССБ забезпечать перевірку проектної документації в частині помилок при здійсненні розрахунку класу наслідків (відповідальності) об’єкта, правильності визначення коду об’єкта будівництва відповідно до Класифікатора видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій, будівель, споруд та співвідношення між ними, відповідності намірів забудови цільовому призначенню земельної ділянки, вихідним даним на проектування, розташування об’єкта будівництва у межах територій пам’яток культурної спадщини. За результатами такої перевірки ЄДЕССБ генеруватиме протокол автоматичної перевірки, де будуть відображені всі помилки та порушення. Це буде першим етапом перевірки проектної документації.

Поряд з цим розширюються повноваження експертних організацій, які перевірятимуть всі складові проектної документації на відповідність вищеперерахованим вимогам, а також врахування висновку з оцінки впливу на довкілля, дотримання законодавства про охорону культурної спадщини. Це – другий етап перевірки, яку будуть здійснювати працівники експертної організації – експерти у різних напрямках з відповідними кваліфікаційними сертифікатами.

Закон також посилює роль експертизи – експертиза з позитивним висновком стане ключовою для набуття права на виконання будівельних робіт. Разом з цим посилюється й відповідальність експертних організацій, зокрема, фінансова (запроваджується обов’язкове страхування відповідальності), адміністративна та кримінальна.

У разі негативного експертного висновку система автоматично блокуватиме можливість затвердження проектної документації та подальшої реєстрації права на виконання будівельних робіт.

Варто звернути увагу і на розширення прав розробників проектної документації, адже архітектори наділяються повноваженнями видавати підряднику обов’язкові до виконання приписи про усунення відхилень від проектної документації, допущених під час будівництва об’єкта.

Нововведення закону в цьому напрямку запобігатимуть проектуванню об’єктів, що не відповідають нормам та вимогам законодавства. При цьому вперше запроваджуються реальні превентивні механізми протидії незаконному будівництву на відміну від існуючих, які часто дозволяють виявити порушення лише на етапі, коли об’єкт уже фактично збудований.

4.Набуття права на виконання будівельних робіт

Надання права на виконання будівельних робіт незалежно від класу наслідків об’єкта завжди було полем для вимагання хабарів.

Ці корупційні ризики усуваються запровадженням автоматичної реєстрації права на виконання будівельних робіт програмними засобами ЄДЕССБ без людського фактору, який часто призводив або до зумисного або халатного невиявлення наявних порушень при видачі дозвільних документів. При цьому система забезпечуватиме перевірку дотримання всіх вимог законодавства, в тому числі наявних прав на земельну ділянку, наявності затвердженої проектної документації, звіту про результати експертизи з позитивним висновком, відповідності об’єкта вимогам містобудівної документації, дотримання законодавства про охорону культурної спадщини та ін.

Таким чином, усувається можливість впливу посадових осіб на процес прийняття рішення та ліквідується можливість вимагання хабарів від замовників та закривання очей на істотні порушення. Система автоматично співставлятиме всі необхідні відомості з усіма державними реєстрами та реєструватиме право на виконання будівельних робіт.

Послуга надається повністю в цифровому форматі, автоматично в режимі реального часу. Більше ніяких черг, очікувань та спілкування з чиновниками будь-якого рівня.

5. Містобудівний контроль

Основним нововведенням закону є запровадження містобудівного контролю уповноваженими особами. Ця пропозиція викликала жваву дискусію на всіх етапах створення закону, хоча насправді це є сталою світовою практикою. Подібні процедури здійснення контролю успішно працюють в таких розвинутих країнах як Японія, Нова Зеландія, Австралія, Китай, Чеська Республіка. Схожа модель запроваджується у Великобританії, Франції та ін.

Варто нагадати, що не так давно в нашій країні виключно державними установами та організаціями здійснювалася експертиза проектної документації, здійснювалась видача кваліфікаційних сертифікатів архітекторів, інших відповідальних виконавців робіт. До того ж, технічна інвентаризація об’єктів здійснювалась монопольно комунальними установами – бюро технічної інвентаризації. Передача цих повноважень в приватні руки вважалася неможливою. Але вона довела, наскільки позитивними можуть бути результати у разі правильного делегування повноважень третім особам.

Відповідно до нового закону, уповноважені органи з містобудівного контролю (суб’єкти господарювання будь якої форми власності, які набули повноважень щодо здійснення містобудівного контролю) на підставі договору із замовником контролюють конкретно визначений об’єкт. Необхідний обсяг обов’язкового контролю, залежно від класу наслідків (відповідальності) об’єкта будівництва закріплений на рівні закону.

Повноваження приватних контролерів теж чітко регламентовані. Вони зможуть видавати обов’язкові для виконання приписи, а також контролювати їх виконання. Все це здійснюватиметься з використанням ЄДЕССБ у формі електронного документу, який не можна ні перекрутити, ні підробити. Наявність невиконаних приписів автоматично блокуватиме прийняття об’єкта в експлуатацію. Тож, приписи приватних контролерів доведеться виконувати.

Згідно з новим законом, кожен об’єкт будівництва буде перевірено декілька разів.

Слід звернути увагу, що станом на зараз державний архітектурно-будівельний контроль в силу положень чинного законодавства не охоплює відповідними перевірками абсолютну більшість об’єктів будівництва, і наявні порушення по-факту виявляються вже при прийнятті об’єкта в експлуатацію , коли він фактично збудований.

При цьому, запроваджується жорстка відповідальність за будь-які порушення, допущені самими уповноваженими особами, що здійснюють містобудівний контроль. Вони нестимуть відповідальність штрафами, власним майном та правом працювати на ринку. Ба більше, заборонено здійснення містобудівного контролю на об’єкті будівництва уповноваженою особою з містобудівного контролю у разі, якщо у такої особи та у суб’єкта господарювання, який здійснює будівництво об’єкта наявні спільні кінцеві бенефіціарні власники.

Разом з тим, складні інфраструктурні об’єкти зі значним класом наслідків (мости, метро, шляхопроводи), об’єкти, замовниками яких є державні органи, органи місцевого самоврядування, об’єкти культурної спадщини національного значення залишаються у сфері контролю винятково ДIАМ.

При цьому, варто наголосити, що містобудівний контроль за самочинним будівництвом буде здійснюватись винятково органами місцевого самоврядування.

6. Прийняття об’єкта в експлуатацію закінченого будівництвом об’єкта

Ще одне поле для корупції. Як і при видачі дозволу на виконання будівельних робіт, користуючись безвідповідальністю, посадовці можуть приймати в експлуатацію відверту недобудову, або ж надумувати порушення, щоб отримати хабар.

Закон вирішує цю проблему впровадженням процедури прийняття об’єкта в експлуатацію в автоматичному режимі на підставі акта готовності об’єкта до експлуатації, підписаного усіма учасниками будівництва об’єкта (авторський, технічний нагляд, замовник, підрядник та ін) та особою, що здійснювала містобудівний контроль.

Всі підписи і рішення фіксуються в системі і ніхто не може уникнути відповідальності. При цьому, кожний із суб’єктів несе персональну відповідальність за прийняте рішення не тільки своїм правом займатися діяльністю у сфері будівництва, а і фінансову, адміністративну і кримінальну відповідальність.

Додатково ЄДЕССБ автоматично буде інформувати ОМС про всі акти готовності об’єкта до експлуатації, які щойно почали складатися в системі. Вказані органи з моменту надходження такої інформації зможуть вживати додаткові контрольні заходи щодо об’єкту в рамках моніторингу забудови.

Об’єкт будівництва приймається в експлуатацію автоматично після підписання акту готовності всіма відповідальними особами та спливу 10 календарних днів з моменту направлення ОМС повідомлення про складання акту.

Тобто, замість корупційного ризику пов’язаного з прийняттям рішення окремою посадовою особою про прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об’єкта, передбачається реальний запобіжник від зловживань та важіль для ОМС контролювати забудову.

7. Державний містобудівний нагляд

Станом на сьогодні, ДIАМ здійснює як державний архітектурно-будівельний контроль так і державний архітектурно-будівельний нагляд, частину функцій з державного архітектурно-будівельного контролю здійснюють ОМС. При цьому, це створює дисбаланс повноважень у регулюванні сфери.

Законом пропонується розділити функції з контролю та нагляду.

Державний містобудівний нагляд за діяльністю органів ДАБК, уповноважених органів містобудування та архітектури при ОМС, уповноважених органів з містобудівного контролю (третіх осіб), інших учасників будівництва здійснюватиметься Міністерством розвитку громад, територій та інфраструктури. Такий нагляд здійснюватиметься в порядку позапланових перевірок на підставі скарг від суб’єктів, пов’язаних із будівництвом відповідного об’єкта, а також скарг, поданих ОМС за результатами містобудівного моніторингу, в тому числі проведеного за результатами звернень громадян.

При цьому, до проведення перевірок залучатимуть суб’єктів, які здійснюють аналогічну діяльність у сфері містобудування. Наприклад, під час перевірки уповноваженого органу з містобудівного контролю залучатимуть працівника іншого такого уповноваженого органу. Залучені суб’єкти за запитом органу державного містобудівного нагляду готуватимуть відповідні матеріали про наявність або відсутність порушень.

Рішення про притягнення до відповідальності прийматиметься колегіально консультативно-дорадчим органом "Містобудівною палатою", утвореною при органі нагляду. До її складу більшою мірою входитимуть представники професійного середовища (архітектори, інженери, проектувальники тощо), присутність яких забезпечить об’єктивність прийняття такого рішення.

Фахівці в сфері містобудування та архітектури отримають реальний вплив на рішення, які прийматимуться органом державного містобудівного нагляду.

8. Посилення відповідальності за порушення містобудівного законодавства

Наявна система відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності схожа, швидше, на систему безвідповідальності. Iснуючі на сьогоднійшій день порівняно невеликі штрафи при будівництві об’єкта, вартість якого сягає десятки мільйонів, безумовно не є ефективним стимулом не порушувати законодавство. Діючі склади правопорушень не дають можливості їх чітко кваліфікувати. В сукупності це створює широке поле для різноманітних зловживань як з боку посадових осіб, так і з боку учасників будівництва. Додатковою проблемою є надмірна концентрація повноважень, адже, по суті, орган, який проводить перевірки та складає протоколи про виявлені правопорушення, в подальшому приймає за результатами їх розгляду і рішення про притягнення учасника будівництва до відповідальності.

Новий закон вирішує вищезазначені проблеми. Пропонуються нові склади правопорушень, які чітко визначають, який суб’єкт за яку діяльність відповідає, і яку відповідальність нестиме. ЄДЕССБ забезпечує фіксацію всіх дій і рішень в режимі реального часу. Законом пропонується суттєво підвищити розмір штрафів за порушення вимог містобудівного законодавства, які складатимуть мільйони гривень. Додатково впроваджується ще один справедливий механізм притягнення правопорушників до відповідальності – позбавлення права здійснювати відповідний вид діяльності, який буде реалізовуватися не чиновниками, а професійним середовищем або судами.

Крім того, буде істотно посилено кримінальну відповідальність згідно з законопроектом № 5877.

Сукупно ці нововведення дають ефективні інструменти для притягнення до відповідальності та покарання порушників законодавства.

9. Ліцензування, реєстрація експертних організацій та уповноважених органів з містобудівного контролю

Окремий напрямок, який довгий час потерпав від корупції. Колишні ліцензійні умови створювали можливості "купувати" ліцензії за сприяння корумпованих чиновників. А недостатність законодавчого регулювання ліцензування господарської діяльності з будівництва об’єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об’єктів СС2 та СС3 сприяло всіляким маніпуляціям.

Відтепер ліцензійні умови закріплюються на рівні Закону, а не у безлічі підзаконних нормативно-правових актів. Ніхто не зможе придумати додаткові і необгрунтовані вимоги до будівельників. Усуваються всі корупційні ризики при здійсненні ліцензування підрядних організацій. Ліцензування здійснюватиметься автоматично в режимі реального часу в день подання заяви за результатами автоматичної перевірки зазначених в ній відомостей.

Реєстрація експертних організацій у будівництві та уповноважених органів з містобудівного контролю також відбуватиметься в електронному вигляді. Це суттєво розширить функціональні можливості ЄДЕССБ, спростить суб’єктам господарювання вихід на відповідний ринок, зменшить паперовий документообіг, усуне контакти з посадовими особами державних органів і, як наслідок, корупційні ризики.